基層治理,從抗疫中學到什麼

| 中央紀委國家監委網站

制度的優勢和治理的短板,在應對突發重大事件的時候,往往體現得更加充分。在此次疫情防控總體戰中,基層作爲聯防聯控、羣防羣治的第一線,經歷了一場治理體系和治理能力的大考。其中有哪些值得總結的經驗和教訓?基層治理能從抗擊疫情中學到什麼?圍繞這些話題,我們專訪了武漢大學社會學院研究員、博士生導師呂德文。



實打實跟羣衆打交道,處理疑難問題,這是真正意義上的基層淬鍊

Q

在抗疫過程中,有哪些基層治理的創新之舉讓您印象深刻?

2月10日,下沉到德望社區的武漢市園林局職工楊麗青在調試播放防疫事項的擴音喇叭。新華社記者 李賀 攝

呂德文:我印象最深的是機關幹部下沉一線,支援基層疫情防控。沒有增加治理資源,把幹部下沉下去,統一編入街道社區工作隊,與社區工作人員一起參與消殺、給孤寡老人送菜、測量體溫等工作,這樣一來把基層工作做紮實了。對於下沉幹部來說,你實打實跟羣衆打交道,處理疑難問題,這是真正意義上的基層淬鍊。

Q

幹部下沉在抗疫中發揮了作用,這種戰時機制對於提高基層治理能力有什麼啓發呢?在日常狀態下,是不是也有必要讓我們的治理體系進一步下沉?

呂德文:下沉是基層治理改革的方向。治理重心下沉,意味着權力、資源也要下沉。在這些方面,各地做得還不夠。往往是事情下去了,權力還在上面。基層表面上有了做事的權力,也有做事的資源,但受到了方方面面的諸多限制。簡單而言,上級只是下沉了責任,但並沒有賦予基層足夠的自主空間。


疫情倒逼街道、社區用一件件事情把羣衆組織起來

Q

街道、社區和居民日常聯繫相對鬆散,抗疫期間個別地方出現組織動員羣衆不夠的現象。有分析認爲,相較農村,城市主要是一個陌生人社會,人們的原子化程度更高,這導致城市基層社區的整合和動員能力天然較弱。您怎麼看?

呂德文:城市看上去是原子化的,但要組織起來也並不困難。問題是,街道社區跟羣衆之間關係太薄弱。社區原來是做羣衆工作的,現在基本上變成了承接行政任務,平時主要跟特殊羣體打交道,比如低保戶、殘疾人、流動人口等。百分之八十的居民平常跟社區基本沒什麼接觸,社區幹部對羣衆也並不熟悉。加上這次病毒傳染性很強,大家都不敢接觸。在這種情況下,突然之間要求街道社區跟老百姓打交道,一些問題就暴露出來。

2月9日,武漢市武昌區首義路街大東門社區爲部分困難居民免費提供蔬菜供應。新華社記者 程敏 攝

但是,疫情也倒逼街道和社區組織羣衆。比如一些社區以樓棟爲單元建微信羣,網格員當羣主,大家一起團購蔬菜。總之有很多類似的切入點,通過一件件具體的事把羣衆組織起來。基層幹部和羣衆彼此熟悉了,建立起了聯繫,組織力、凝聚力就會越來越強,將來都會轉化成治理能力。

Q

相較於服務羣衆,您爲什麼格外看重組織和動員羣衆?

呂德文:我們團隊賀雪峯教授分析提出,基層治理有三重境界。第一重是提供服務,簡單講就是投入人投入資源,把錢花下去把事做成,多一件事就多配幾個人。投入的資源增加了,但治理能力並沒有增加。第二重是通過做事提升了基層治理能力。比如抗擊“非典”時有些基層搞過應急管理,有些應急能力留了下來,這次就用上了。沒有新增加資源,或者新增加很少,但把新發生的事情辦得很漂亮,整個治理能力提升了。還有一種,治理能力是通過體制機制的改革實現。合理配置資源,辦事效率提升了。比如北京這兩年推行的“街鄉吹哨、部門報到”,沒有增加多少資源,但解決了一些長期積累下來的疑難雜症。第三重境界是羣衆自治。羣衆的主體性被激活了,可以進行自我教育、自我管理、自我服務。我們一定要善於組織羣衆、動員羣衆、宣傳羣衆、教育羣衆,不能搞包辦代替,把羣衆工作變成替羣衆做工作。


要讓基層幹部有更大的自主空間

Q

怎樣讓基層幹部真正和羣衆融爲一體,而不是陷於報表、時效的硬壓力呢?

呂德文:現在的街道和社區,很像是一個派出機構。做什麼,怎麼做,都是上級設定,做事的資源也是上級給的,做成什麼樣也是由上級來評判。它們自主空間很小。只能是上面讓幹什麼就幹什麼,沒有時間和精力去做羣衆工作。農村也存在類似問題。比如現在有的地方要求村幹部坐班,在村一級設服務中心,表面上似乎方便了羣衆,但實際上弱化了基層治理能力。

村鄉一級,主要跟老百姓打交道,你很難規定他們就得怎麼怎麼樣。在制度設計上不能給他們太多的條條框框,要讓他們有更大空間。其實基層是有積極性的,上級只需要給基層更大的自主權,把它當成一個有自主性的治理單元。基層幹部最清楚他們需要做什麼。


疫情防控指揮部、領導小組,這樣的組織形式促進了治理共同體

Q

抗疫過程中,我們也看到了一些發揮重要作用的組織形式,比如疫情防控指揮部,您對此怎麼認識?

呂德文:我們黨有科學嚴密的組織體系,黨的組織深入到社會每一個角落,全黨圍繞中央形成統一整體,上下一心、步調一致。關鍵時期,能夠把各方面資源迅速集中起來。比如武漢保衛戰,集中了方方面面的資源,還發動了志願者。制度設計上我們也有比較成熟的模式,比如疫情防控指揮部。脫貧攻堅也是成立指揮部。只要有重點工作,就可以用這種機制,集中力量辦大事。這是我們的制度優越性所在。

Q

面對突如其來的疫情,像領導小組、指揮部這樣的組織形式,它的特點和價值是什麼呢?

呂德文:學術界有“無縫隙政府”的概念,所謂“無縫隙”,是指一種彈性的、靈活的、適應性強的、跨功能的、效率高的組織形態。政府部門之間有縫隙是常態,否則就不會分部門了。但在抗疫過程中,條塊之間、條條之間,這種“縫隙”實際上彌合了很多。雖然各個部門職能不一樣,但大家都在同一個領導小組或指揮部裏共同做事,比如有的在物資保障組,有的在醫療救治組。在這個治理共同體內部,所有的事情,商量協調起來效率更高。這樣就對組織資源進行了更爲充分的動員,正式的治理機制和非正式的治理機制也相互配合。當然,這種治理共同體,也是在共同磨合和戰鬥的過程中形成的。所以你看到了抗疫後期,前期出現的一些推諉扯皮的現象基本上就很少見到了。


基層應急體制建設在制度上仍有短板

Q

在此次疫情防控總體戰中,基層幹部發揮了戰鬥堡壘作用。同時,抗疫期間發生的一些事件,也與基層治理相關。您怎麼看待疫情給基層治理帶來的這場“摸底考”?

呂德文:我跟武漢基層幹部接觸較多。這些幹部或多或少受到過一些委屈,要麼受到過領導的批評,要麼遭遇過羣衆的不理解,但是他們沒有撂挑子。將近2個多月,大部分街道社區幹部一直堅守在一線。他們不能回家也不敢回家。不能回家是因爲隨時有事;不敢回家是因爲平時在社區暴露,害怕傳染給家人。我們非常幸運的是有這樣一支忠誠能幹、樂於奉獻的基層幹部隊伍。疫情當前,他們都堅持下來了。這讓我特別感動。


當然,這場“摸底考”也“摸”出了基層治理中的一些短板。其中有兩個重要原因。第一,無論是社區還是街道,其行政人員的配備,工作機制的配置,都是按照常規狀態設計的。面對如此重大突發的疫情衝擊,從常規狀態突然轉換到一個全新的戰時狀態並不容易。第二,在我國應急法律、行政法規等規定中,基層應急體制建設有很大空白。《突發事件應對法》與《突發公共衛生應急條例》兩部法律未涉及基層組織應急措施、保障和權利義務的規定。《傳染病防治法》規定基層組織應急措施和保障,但也仍有待健全。其他相關的國家應急行政規章雖涵蓋基層組織應急體制建設的內容,但主要停留在制度規劃目標層面,並未給基層組織提供應急預案的指引模板、應急操作的基本程序,也未將培訓演練及應急物資儲備納入基層組織職責範圍


(中央紀委國家監委網站 韓亞棟)


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實打實跟羣衆打交道,處理疑難問題,這是真正意義上的基層淬鍊

Q

在抗疫過程中,有哪些基層治理的創新之舉讓您印象深刻?

2月10日,下沉到德望社區的武漢市園林局職工楊麗青在調試播放防疫事項的擴音喇叭。新華社記者 李賀 攝

呂德文:我印象最深的是機關幹部下沉一線,支援基層疫情防控。沒有增加治理資源,把幹部下沉下去,統一編入街道社區工作隊,與社區工作人員一起參與消殺、給孤寡老人送菜、測量體溫等工作,這樣一來把基層工作做紮實了。對於下沉幹部來說,你實打實跟羣衆打交道,處理疑難問題,這是真正意義上的基層淬鍊。

Q

幹部下沉在抗疫中發揮了作用,這種戰時機制對於提高基層治理能力有什麼啓發呢?在日常狀態下,是不是也有必要讓我們的治理體系進一步下沉?

呂德文:下沉是基層治理改革的方向。治理重心下沉,意味着權力、資源也要下沉。在這些方面,各地做得還不夠。往往是事情下去了,權力還在上面。基層表面上有了做事的權力,也有做事的資源,但受到了方方面面的諸多限制。簡單而言,上級只是下沉了責任,但並沒有賦予基層足夠的自主空間。


疫情倒逼街道、社區用一件件事情把羣衆組織起來

Q

街道、社區和居民日常聯繫相對鬆散,抗疫期間個別地方出現組織動員羣衆不夠的現象。有分析認爲,相較農村,城市主要是一個陌生人社會,人們的原子化程度更高,這導致城市基層社區的整合和動員能力天然較弱。您怎麼看?

呂德文:城市看上去是原子化的,但要組織起來也並不困難。問題是,街道社區跟羣衆之間關係太薄弱。社區原來是做羣衆工作的,現在基本上變成了承接行政任務,平時主要跟特殊羣體打交道,比如低保戶、殘疾人、流動人口等。百分之八十的居民平常跟社區基本沒什麼接觸,社區幹部對羣衆也並不熟悉。加上這次病毒傳染性很強,大家都不敢接觸。在這種情況下,突然之間要求街道社區跟老百姓打交道,一些問題就暴露出來。

2月9日,武漢市武昌區首義路街大東門社區爲部分困難居民免費提供蔬菜供應。新華社記者 程敏 攝

但是,疫情也倒逼街道和社區組織羣衆。比如一些社區以樓棟爲單元建微信羣,網格員當羣主,大家一起團購蔬菜。總之有很多類似的切入點,通過一件件具體的事把羣衆組織起來。基層幹部和羣衆彼此熟悉了,建立起了聯繫,組織力、凝聚力就會越來越強,將來都會轉化成治理能力。

Q

相較於服務羣衆,您爲什麼格外看重組織和動員羣衆?

呂德文:我們團隊賀雪峯教授分析提出,基層治理有三重境界。第一重是提供服務,簡單講就是投入人投入資源,把錢花下去把事做成,多一件事就多配幾個人。投入的資源增加了,但治理能力並沒有增加。第二重是通過做事提升了基層治理能力。比如抗擊“非典”時有些基層搞過應急管理,有些應急能力留了下來,這次就用上了。沒有新增加資源,或者新增加很少,但把新發生的事情辦得很漂亮,整個治理能力提升了。還有一種,治理能力是通過體制機制的改革實現。合理配置資源,辦事效率提升了。比如北京這兩年推行的“街鄉吹哨、部門報到”,沒有增加多少資源,但解決了一些長期積累下來的疑難雜症。第三重境界是羣衆自治。羣衆的主體性被激活了,可以進行自我教育、自我管理、自我服務。我們一定要善於組織羣衆、動員羣衆、宣傳羣衆、教育羣衆,不能搞包辦代替,把羣衆工作變成替羣衆做工作。


要讓基層幹部有更大的自主空間

Q

怎樣讓基層幹部真正和羣衆融爲一體,而不是陷於報表、時效的硬壓力呢?

呂德文:現在的街道和社區,很像是一個派出機構。做什麼,怎麼做,都是上級設定,做事的資源也是上級給的,做成什麼樣也是由上級來評判。它們自主空間很小。只能是上面讓幹什麼就幹什麼,沒有時間和精力去做羣衆工作。農村也存在類似問題。比如現在有的地方要求村幹部坐班,在村一級設服務中心,表面上似乎方便了羣衆,但實際上弱化了基層治理能力。

村鄉一級,主要跟老百姓打交道,你很難規定他們就得怎麼怎麼樣。在制度設計上不能給他們太多的條條框框,要讓他們有更大空間。其實基層是有積極性的,上級只需要給基層更大的自主權,把它當成一個有自主性的治理單元。基層幹部最清楚他們需要做什麼。


疫情防控指揮部、領導小組,這樣的組織形式促進了治理共同體

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Q

面對突如其來的疫情,像領導小組、指揮部這樣的組織形式,它的特點和價值是什麼呢?

呂德文:學術界有“無縫隙政府”的概念,所謂“無縫隙”,是指一種彈性的、靈活的、適應性強的、跨功能的、效率高的組織形態。政府部門之間有縫隙是常態,否則就不會分部門了。但在抗疫過程中,條塊之間、條條之間,這種“縫隙”實際上彌合了很多。雖然各個部門職能不一樣,但大家都在同一個領導小組或指揮部裏共同做事,比如有的在物資保障組,有的在醫療救治組。在這個治理共同體內部,所有的事情,商量協調起來效率更高。這樣就對組織資源進行了更爲充分的動員,正式的治理機制和非正式的治理機制也相互配合。當然,這種治理共同體,也是在共同磨合和戰鬥的過程中形成的。所以你看到了抗疫後期,前期出現的一些推諉扯皮的現象基本上就很少見到了。


基層應急體制建設在制度上仍有短板

Q

在此次疫情防控總體戰中,基層幹部發揮了戰鬥堡壘作用。同時,抗疫期間發生的一些事件,也與基層治理相關。您怎麼看待疫情給基層治理帶來的這場“摸底考”?

呂德文:我跟武漢基層幹部接觸較多。這些幹部或多或少受到過一些委屈,要麼受到過領導的批評,要麼遭遇過羣衆的不理解,但是他們沒有撂挑子。將近2個多月,大部分街道社區幹部一直堅守在一線。他們不能回家也不敢回家。不能回家是因爲隨時有事;不敢回家是因爲平時在社區暴露,害怕傳染給家人。我們非常幸運的是有這樣一支忠誠能幹、樂於奉獻的基層幹部隊伍。疫情當前,他們都堅持下來了。這讓我特別感動。


當然,這場“摸底考”也“摸”出了基層治理中的一些短板。其中有兩個重要原因。第一,無論是社區還是街道,其行政人員的配備,工作機制的配置,都是按照常規狀態設計的。面對如此重大突發的疫情衝擊,從常規狀態突然轉換到一個全新的戰時狀態並不容易。第二,在我國應急法律、行政法規等規定中,基層應急體制建設有很大空白。《突發事件應對法》與《突發公共衛生應急條例》兩部法律未涉及基層組織應急措施、保障和權利義務的規定。《傳染病防治法》規定基層組織應急措施和保障,但也仍有待健全。其他相關的國家應急行政規章雖涵蓋基層組織應急體制建設的內容,但主要停留在制度規劃目標層面,並未給基層組織提供應急預案的指引模板、應急操作的基本程序,也未將培訓演練及應急物資儲備納入基層組織職責範圍


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